Lo scioglimento dei comuni e degli enti locali trae origine dal decreto legge n.164 del 31/05/1991 avente il titolo di “Misure urgenti per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali e degli organi di altri enti locali, conseguente e a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso”.

Il suddetto decreto è stato convertito con legge n. 221 del 22 Luglio 1991 in cui fu previsto lo scioglimento dei comuni e degli enti locali in tutti i casi di collegamento diretto o indiretto degli amministratori con la criminalità organizzata o di condizionamento degli organi elettivi.

Con successivo decreto legislativo n. 267 del 18 agosto 2000 venne apportata una modifica all’art. 143 del Tuel (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) in virtù della quale fu esteso lo scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali previsto ai sensi dell’art. 141 del TUEL alle seguenti fattispecie:

1. I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del   Presidente   della   Repubblica, su   proposta del Ministro dell’interno:
2. a) quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché, per gravi motivi di ordine pubblico;
3. b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per le seguenti cause:

1)  impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del presidente della provincia;

2) dimissioni del sindaco o del presidente della provincia;

3)  cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non

computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia;

4)  riduzione dell’organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio;

1. c) quando non sia approvato nei termini il bilancio…omissis…

In aggiunta alle ipotesi indicate dall’art.141 del TUEL, l’art. art. 143 dello stesso testo unico, sotto il titolo di Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare. Responsabilità dei dirigenti e dipendenti) prevede:

“1. Fuori dai casi previsti dall’articolo 141, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell’articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

2. Al fine di verificare la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell’ente locale, il prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l’accesso presso l’ente interessato. In tal caso, il prefetto nomina una commissione d’indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento di cui è titolare per delega del Ministro dell’interno ai sensi dell’articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410. Entro tre mesi dalla data di accesso, rinnovabili una volta per un ulteriore periodo massimo di tre mesi, la commissione termina gli accertamenti e rassegna al prefetto le proprie conclusioni.
3. Entro il termine di quarantacinque giorni dal deposito delle conclusioni della commissione d’indagine, ovvero quando abbia comunque diversamente acquisito gli elementi di cui al comma 1 ovvero in ordine alla sussistenza di forme di condizionamento degli organi amministrativi ed elettivi, il prefetto, sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, invia al Ministro dell’interno una relazione nella quale si dà conto della eventuale sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti e ai dipendenti dell’ente locale.

Nella relazione sono, altresì, indicati gli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotati da condizionamenti o da una condotta antigiuridica. Nei casi in cui per i fatti oggetto degli accertamenti di cui al presente articolo o per eventi connessi sia pendente procedimento penale, il prefetto può richiedere preventivamente informazioni al procuratore della Repubblica competente, il quale, in deroga all’articolo 329 del codice di procedura penale, comunica tutte le informazioni che non ritiene debbano rimanere segrete per le esigenze del procedimento.

4. Lo scioglimento di cui al comma 1 è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione di cui al comma 3, ed è immediatamente trasmesso alle Camere. Nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento. Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti… omissis… 10. Il decreto di scioglimento conserva i suoi effetti per un periodo da dodici mesi a diciotto mesi prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro mesi in casi eccezionali, dandone comunicazione alle Commissioni parlamentari competenti, al fine di assicurare

La Corte Costituzionale, con sentenza 20 giugno – 24 luglio 2019, n. 195 (in G.U. 1ª s.s. 31/07/2019, n. 31), ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 28, comma 1 del D.L. 4 ottobre 2018, n. 113, convertito con modificazioni dalla L. 1 dicembre 2018, n. 132, (che ha introdotto il comma 7-bis al presente articolo).

Il D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, ha disposto (con l’art. 107, comma 10, alinea e lettere b), c) e d)) che “In considerazione dello stato di emergenza nazionale connessa alla diffusione del virus COVID-19, dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 agosto 2020, sono sospesi i termini di cui agli articoli 141, comma 7, e 143, commi 3, 4 e 12, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Per il periodo dal 1° settembre al 31 dicembre 2020, i suddetti termini sono fissati come segue:

1. b) il termine di cui all’articolo 143, comma 3, è fissato in novanta giorni;
2. c) il termine di cui all’articolo 143, comma 4, è fissato in centoventi giorni;
3. d) il termine di cui all’articolo 143, comma 12, è fissato in novanta giorni”.

La riforma in materia di scioglimento dei comuni e degli enti locali ha manifestato nel corso degli anni numerose carenze e sollevato numerose perplessità, in primis con riferimento agli ampi spazi di discrezionalità amministrativa, dal momento che non sono stati delineati i requisiti essenziali e determinanti per pervenire allo scioglimento di un comune, di un ente locale o di altra società mista, o partecipata allo stesso comune collegata.

Il potere discrezionale di decidere sullo scioglimento è stato infatti conferito al Governo in forza dell’art.2 comma 30 della legge n.94 del 15/07/2009, in cui tuttavia si prevede che gli elementi di collegamento dell’ente locale con la criminalità organizzata debbano essere concreti, univoci e rilevanti.

E’ dunque demandato al Prefetto competente per il territorio il compito di promuovere l’iter per lo scioglimento laddove abbia notizia di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori, ovvero di forme di condizionamento degli stessi, di gravità tale da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

In presenza di tali situazioni il Prefetto nomina la Commissione d’accesso, composta da tre funzionari, per l’accesso agli atti, che dovrà accertare i fatti entro tre mesi decorrenti dalla data di accesso, termine prorogabile per una sola volta per un tempo massimo di altri tre mesi.

Ultimati gli accertamenti ed inoltrato il rapporto al Prefetto, quest’ultimo trasmetterà la sua relazione al Ministro dell’Interno.

Sarà poi il Consiglio dei Ministri l’organo competente cui spetta adottare la delibera sull’eventuale scioglimento ed il Presidente della Repubblica a disporlo con suo decreto che verrà trasmesso alle Camere.

Nel periodo antecedente l’emanazione del decreto di scioglimento presidenziale il Prefetto potrà sospendere gli organi comunali da ogni attività per un periodo non superiore a sessanta giorni, garantendo l’attività amministrativa tramite l’utilizzo di commissari prefettizi, che, qualora venga adottato il decreto di scioglimento, potranno essere successivamente membri della Commissione straordinaria.

A distanza di ormai 33 anni dalla introduzione di tale legge emergenziale, si è in possesso di elementi sufficienti per esprimere alcune valutazioni e non poche critiche.

Se per un verso occorre riconoscere l’utilità del provvedimento legislativo di cui si discorre in funzione della lotta alla criminalità organizzata, diffusa sistematicamente ad ogni livello nelle istituzioni, tuttavia non può essere sottaciuto il rischio che si corre di silenziare la democrazia, attraverso lo scioglimento di organi istituzionali democraticamente eletti, nel momento in cui la notizia, talvolta il semplice indizio,   dei collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori, ovvero circa forme di condizionamento degli stessi pervenga al Prefetto non dalla magistratura, dopo il completamento di indagini giudiziarie sfociate nel rinvio a giudizio degli indagati, ma da segnalazioni esterne, spesso provenienti dal mondo politico o giornalistico, che non assicurano obiettività, imparzialità e un rigoroso riscontro dei fatti nel rispetto delle garanzie che devono essere riconosciute a chiunque in uno Stato di diritto.

Infatti, se organismi politici elettivi possono essere sciolti con decisione governativa, nasce inevitabilmente l’inquietante dubbio che ciò avvenga per indebolire gli avversari politici, attraverso il clamore mediatico che ne deriva, anche soltanto per via dell’instaurazione del complesso iter procedimentale che conduce allo scioglimento. Tale evento mediatico non potrà non ripercuotersi sulle elezioni ed essere elemento di condizionamento delle stesse.

L’istituto dello scioglimento presenta inoltre pesanti criticità sotto il profilo che le amministrazioni che hanno subito lo scioglimento, le quali possono restare commissariate anche per diversi anni.

Inoltre il commissario nominato dal Prefetto, in genere un vice prefetto o funzionario di prefettura, non è sempre presente sul territorio, di cui conosce assai poco, con la conseguenza che aumenta il distacco tra le istituzioni ed i cittadini e con esso la disaffezione verso la politica.

Alla luce delle suesposte considerazioni è legittimo domandarsi ancora se lo scioglimento di un’amministrazione locale per mafia abbia natura preventiva e cautelare oppure esclusivamente repressiva e di condizionamento politico.

L’art. 143 TUEL appare eccessivamente malleabile ed ampliabile in quanto non definisce chiaramente cosa si debba intendere per “elementi concreti, univoci e rilevanti” i quali, devono essere inerenti ai collegamenti tra gli amministratori comunali e la criminalità organizzata, né chiarisce la nozione di “condizionamento o infiltrazione”, lasciando ampi spazi di discrezionalità d’intervento in capo al governo.

La evidente grave carenza della legge, pur restando riservato il dibattito di ordine giuridico e politico soltanto agli addetti ai lavori, costituisce un problema urgente di natura culturale, sociale e politica che va risolto tempestivamente per riportare nei binari della Stato di diritto una legislazione emergenziale che dura già da troppo tempo e necessita di correttivi.

Sarebbe pertanto necessario ed urgente por mano ad una riforma dell’istituto spostando su un soggetto terzo, autonomo e indipendente, come teoricamente dovrebbe essere la magistratura, il compito di indagare e di disporre con provvedimento giurisdizionale e quindi nel rispetto di ogni garanzia, del contraddittorio e del diritto alla difesa, lo scioglimento degli enti locali “in odor di mafia”, sottraendolo così alle prefetture ed al governo, dal momento che l’attuale iter procedimentale amministrativo, come disegnato dall’art.2 comma 30 della  Legge 15 luglio 2009, n. 94 appare assai poco garantista e finisce con l’interferire sui processi democratici della partecipazione popolare.

E’ infatti compito della politica e quindi del legislatore modificare ogni norma di legge che incide sulla democrazia, sulla stabilità dei comuni, delle province e degli enti locali tutti, favorendo l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione degli amministratori, oltre che l’imparzialità ed il buon andamento della gestione.

https://dait.interno.gov.it/documenti/tuoel-giugno-2022.pdf